Factores de éxito para el desarrollo de la Administración electrónica

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Abstract:

Existe relativa unanimidad entre las personas que nos dedicamos de una u otra manera al estudio y desarrollo de la llamada Administración electrónica en que “esto no es sólo cuestión de tecnología”.

Entonces, si la Administración electrónica es más que tecnología, ¿cuáles son los elementos que la componen?, ¿cuáles son los aspectos que se deben tener en cuenta a la hora de abordar su diseño e implantación de una forma sistemática?, ¿cuáles son los factores de éxito para el desarrollo de la Administración electrónica?

El objeto de este trabajo es, precisamente, buscar respuestas a estas preguntas. Es decir, identificar los elementos o factores influyentes en el desarrollo de la Administración electrónica, analizar su contenido y, en la medida de lo posible, proponer recomendaciones que puedan contribuir al éxito de las organizaciones públicas en la efectiva implantación de su propia Administración electrónica.

Texto de la comunicación:

Factores de éxito para el desarrollo de la Administración electrónica

Más que tecnología

Consideraciones metodológicas

Esquema general

• Los agentes
Consideramos los siguientes agentes involucrados en el desarrollo de la Administración electrónica:

• Ciudadanos
• Funcionarios
• Directivos públicos


• Las bases
  Como factores básicos para el desarrollo de la Administración electrónica, se analizan en este trabajo los siguientes:
  
  • Liderazgo
  • Estrategia
  • Las relaciones
  
  
Entre los agentes involucrados se establecen las relaciones siguientes:

• Participación
• Colaboración
• Los instrumentos
En este trabajo se analizan los siguientes factores instrumentales para el desarrollo de la Administración electrónica:
Organización

• Procesos
• Los resultados

Se incluye como factor resultante de la Administración electrónica el siguiente:

• Servicios

Los factores de éxito

Los agentes

• Segmentación
  Lo primero que hay que tener en cuenta al abordar la cuestión de los Ciudadanos es que no estamos hablando de un conjunto homogéneo, sino que los servicios públicos están dirigidos a grupos diferentes de destinatarios. Conviene, por tanto, segmentar los públicos objetivos de nuestros servicios, si queremos diseñar una oferta adecuada a cada uno de ellos.
  A la hora de diseñar los servicios debemos, por tanto, tener en cuenta a qué público nos dirigimos, ya que las características y las necesidades de cada uno de ellos son diferentes.
• Personalización
  La personalización de los servicios supone llevar la segmentación a su máxima expresión, es decir, hasta un grado tal en el que cada persona constituiría un segmento, un público objetivo. La virtualización de los servicios digitales permite, en algunos casos, que el propio usuario del servicio lo configure de acuerdo con sus necesidades y con sus preferencias. Es el caso, por ejemplo, de algunos servicios de información que permiten que el usuario se suscriba a los temas de su interés. Por supuesto, un aspecto clave de personalización en los servicios digitales de la Administración vasca debe ser la de garantizar los derechos lingüísticos de la ciudadanía.
• Estudio de la demanda
  La adecuación de los servicios públicos a sus destinatarios, al igual que el diseño de su posible personalización, requieren el estudio de la demanda.
  La Administración tiene que diseñar y poner en marcha mecanismos de escucha sistemática de cada público objetivo, integrando los resultados de esta escucha tanto en el diseño, como en la prestación y en la evaluación de los servicios.
  Las dos fuentes básicas de información para el estudio de la demanda son: los datos objetivos de funcionamiento de los servicios (número de usuarios, plazos, etc.) y las encuestas de satisfacción (es decir, la pregunta directa a los usuarios). Adicionalmente, debe habilitarse un sistema eficaz de quejas y reclamaciones, que promueva la expresión de cualquier insatisfacción percibida por los ciudadanos en la utilización de los servicios. La explotación de estas quejas y reclamaciones puede aportar una información muy valiosa para la mejora de los servicios.
• Difusión de los servicios
  La Administración debe esforzarse en asegurar el conocimiento de los servicios públicos disponibles por parte de la ciudadanía. De acuerdo con el valor equidad (1), la Administración pública debe "contar con todos, no dejar a nadie fuera". Para ello, lo primero es poner los medios razonables para que los servicios sean conocidos por todos sus destinatarios potenciales.
  La difusión de los servicios tiene que ver, también, con propiciar las condiciones de accesibilidad para todas las personas, combatiendo, así, la brecha digital (2). Esto incluye promover la capacitación de la ciudadanía para la utilización de los servicios digitales.
• Soporte a los servicios
  El funcionamiento de los servicios digitales requiere un soporte y una atención permanente para resolver "en tiempo real" cualquier incidencia que pueda producirse en la utilización de los mismos. Este soporte debe estar orientado a propiciar que los servicios sean realmente multicanales, asegurando unos estándares mínimos de calidad percibida por los usuarios en todos los canales disponibles.
• Servicios proactivos
  La Administración dispone de abundante información sobre los ciudadanos, que se incrementará con la puesta en marcha y la utilización generalizada de los servicios digitales. Esta información puede y debe ser utilizada para mejorar los servicios y aumentar la proactividad de su funcionamiento, sin perjuicio de la privacidad y protección de los datos personales.

• Si por algo se debe caracterizar la Administración electrónica es por su orientación al ciudadano. Se superan los compartimentos estancos de la Administración tradicional y se pasa a trabajar por procesos orientados a satisfacer, desde una perspectiva integral, las necesidades y demandas de los ciudadanos. Por tanto, el "funcionario electrónico" debe pensar, no tanto en las formalidades del procedimiento, sino en el resultado obtenido por la ciudadanía. Es decir, es un funcionario orientado al servicio, un funcionario que busca generar valor añadido para los destinatarios de su trabajo. Esta característica enlaza con el valor servicio (3) .
• La Administración electrónica funciona en red. Es necesario interactuar con otros permanentemente: con los ciudadanos, con otros funcionarios, con empresas colaboradoras, etc. Por tanto, el funcionario electrónico debe estar abierto a la intercomunicación, debe ser colaborativo, debe tener disposición a participar y a facilitar la participación de los demás. Es un funcionario que trabaja en el escaparate, porque la transparencia (4) es uno de los valores de la Administración electrónica.
• La Administración electrónica automatiza las tareas rutinarias y facilita el autoservicio por parte de los ciudadanos. Por tanto, el funcionario electrónico debe orientarse a tareas de valor añadido, como la identificación de necesidades a resolver, la evaluación del servicio prestado y de los resultados alcanzados y, ahora que está de moda, debe también innovar continuamente los servicios. Para ello, es imprescindible el contacto directo con la ciudadanía, en una actitud permeable y de escucha sistemática, de tal forma que esta característica enlaza estrechamente con las dos anteriores.

"El espacio de la dirección pública es disputado,..., por los dos actores tradicionales de los sistemas públicos: las clases políticas, y la función pública tradicional". Sin embargo, en su opinión: "ninguno de ellos puede responder a los desafíos de la dirección pública".

• Definición de los puestos: todos los puestos a cubrir por directivos públicos deberían figurar en las Relaciones de Puestos de Trabajo, detallándose los requisitos necesarios para el desempeño de los mismos.
• Forma de provisión: estos puestos podrían ocuparse con personas provenientes, tanto de la función pública, como del sector privado, siempre que acreditaran el cumplimiento de los requisitos exigidos para su desempeño. La selección debería realizarse en atención a criterios de competencia profesional y experiencia.
• Desempeño del puesto: los directivos públicos desarrollarían sus funciones con amplía autonomía en base a unos objetivos establecidos por el nivel político.
• Estabilidad: la permanencia en el puesto se desvincularía del ciclo político, facilitando así superar una visión de corto plazo en la gestión de las políticas públicas.
• Retribuciones: cabría negociar la retribución de los directivos públicos de acuerdo con criterios de mercado, y podría vincularse una parte de su retribución al cumplimiento de los objetivos.

Los elementos básicos

• Liderazgo estratégico: el que corresponde a los responsables de dirigir el desarrollo de la Administración electrónica en el conjunto de las administraciones. Se ejerce mediante la aprobación de Planes estratégicos y la atribución a órganos específicos de la responsabilidad de materializarlos. Este tipo de liderazgo es una variable exógena para los que gestionamos planes y proyectos de Administración electrónica.
• Liderazgo ejecutivo: el que corresponde, en relación con la Administración electrónica, a los dirigentes públicos responsables de dirigir las diversas organizaciones de la Administración pública (Ministerios, Departamentos, Ayuntamientos, Organismos Autónomos, Servicios, etc.). Sobre este tipo de liderazgo se puede y se debe actuar desde los planes y órganos dedicados, específicamente, al desarrollo de la Administración electrónica.

Factor 5: La estrategia

• La meta
  La meta se concreta en modelos que nos permiten diseñar cómo es el escenario futuro que deseamos. La definición del escenario objetivo posibilita alinear todos los esfuerzos en una orientación determinada.
  Buenas prácticas para dibujar la meta:
  
  • Escuchar a la ciudadanía y ser receptivo a sus aportaciones.
  • Promover la participación de las personas que gestionan los servicios.
  • Aprovechar lo mejor de las empresas colaboradoras de la Administración.
  • Conocer las buenas prácticas que realizan otras organizaciones y administraciones.
  • Estar atento a los modelos de gestión emergentes y, en particular, a los de gestión pública.
  • Ejercer la vigilancia tecnológica.
  • Adicionalmente, viene bien plasmar en normas los modelos o, al menos, alguna parte de ellos. Por ejemplo: Decreto 108/2004 (6) , de 8 de junio, del modelo de presencia de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de Euskadi en Internet.
  
  
• El camino
  El camino a seguir para alcanzar la meta propuesta debe plasmarse en planes y programas, marcando los ritmos de avance e identificando los recursos necesarios.
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• Buenas prácticas:
  Priorizar los servicios a digitalizar, comenzando por los que pueden aportar un mayor impacto positivo en la ciudadanía y son más viables de llevar a cabo.
• Recorrer el camino desplegando una secuencia ordenada de movimientos, y asignando los recursos disponibles de forma que se maximice el valor del resultado alcanzado.
• Utilizar una metodología definida para digitalizar cada servicio, teniendo en cuenta todos los aspectos relevantes: organizativos, normativos, tecnológicos, gestión del cambio, etc.
• Buscar sinergias, agrupando los servicios en "paquetes" susceptibles de ser digitalizados de forma conjunta.


• A evitar:
  
  • Que las prioridades vengan marcadas por iniciativas personales descoordinadas.
  • Que los servicios se digitalicen sin un proceso de reflexión para adaptarlos al medio telemático.
  
  

Los factores relacionales:

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• La opción consumerista:esta estrategia no pone en cuestión la forma de operar de las democracias parlamentarias, con sus mecanismos de participación centrados esencialmente en partidos y elecciones, sino que se focaliza en los mecanismos de información a disposición de la ciudadanía a fin que puedan ejercer de manera más completa y eficaz sus posibilidades de elección y disponer asimismo de más poder en sus relaciones con las burocracias públicas.
• La mejora de la democracia representativa: esta estrategia se orienta a la búsqueda de vías para mejorar las comunicaciones entre las instituciones políticas democráticas y la ciudadanía. No se trataría tanto en este caso de mejorar la eficacia en la prestación de servicios, como de reforzar la legitimidad de las instituciones de gobierno.
• La urdimbre cívica: Una de las características más significativas de las nuevas sociedades en las que las TIC ganan terreno y se desarrollan es la creciente apertura y existencia de espacios de autonomía y de redes relacionales nuevas, en las que florecen comunidades plurales, que hacen de la diferencia, o de sus micro o macro identidades su punto de referencia. La explosión de comunicación que ha supuesto el afianzamiento de las TIC, ha facilitado y facilita esa continua emergencia, y permite una reconstrucción de la política desde parámetros distintos a los habituales.
• La democracia directa ¿nueva alternativa?: otra de las estrategias posibles en el uso de las TIC ante los actuales dilemas de la democracia es la de recuperar el viejo ideal de la democracia directa. Con todas las cautelas necesarias, se podría al menos pensar hasta que punto empiezan a darse las condiciones para avanzar hacia formas de democracia electrónica, en la que sea posible acercarse a los viejos ideales rousseaunianos sin las cortapisas del tamaño del "demos" y buscando eficiencia en la toma de decisiones.

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• Contemplando todos los canales: el canal telemático plantea unas posibilidades de participación inmensas, pero en ningún caso va a sustituir por completo al resto de los canales y, en particular, al presencial. Al analizar la cuestión de la participación electrónica no pueden obviarse las formas de participación actualmente existentes. El canal telemático debe mejorar y complementar los mecanismos actuales de participación, a la vez que generar otros nuevos sólo posibles mediante el uso de la red, y todos ellos deben de tenerse en cuenta a la hora de diseñar un modelo integral de participación ciudadana. Por poner un ejemplo que raya la caricatura, si alguien piensa que esta cuestión se resuelve mediante el mero uso de los blogs, creo que está planteando un enfoque enormemente simplista del asunto. Es necesaria una perspectiva integral.
• Contemplando todos los aspectos: no es posible una participación efectiva, es decir, que tenga resultados e impacto, si no se lleva a cabo una profunda transformación en la organización y funcionamiento de la Administración. Será necesario establecer nuevas formas de diseño y gestión de las políticas públicas, nuevos sistemas de evaluación, seguramente habrá que cambiar muchas cosas en la organización del empleo público, harán falta procedimientos administrativos y sistemas de control diferentes a los actuales, habrá que hacer realidad la colaboración entre las diferentes administraciones públicas, será imprescindible promover cambios radicales en los valores y en la cultura organizativa de las administraciones públicas, etc. Desde mi punto de vista, implantar un modelo relacional de Administración pública, en la que la participación ciudadana sea una práctica habitual y efectiva, requiere cambiar muchas cosas en la Administración. También en este sentido, es necesaria una perspectiva integral.

Factor 7: La colaboración

• Definición de políticas públicas
  Los diferentes niveles administrativos tienen su razón de ser en satisfacer las necesidades y demandas de los mismos ciudadanos. No tiene sentido que cada nivel administrativo diseñe las políticas públicas en las mismas materias, o en materias interrelacionadas, sin articular ningún tipo de coordinación ni colaboración entre ellas.
  No podemos estar tirando de la cuerda cada uno para un lado distinto, primero porque mareamos a la ciudadanía, y segundo porque los recursos son demasiado escasos para no optimizar su utilización (o, al menos, intentarlo).
• Ejecución de las políticas públicas
  Es habitual que la ejecución de las políticas públicas requiera la intervención de diferentes niveles administrativos. La actuación de cada uno de ellos debe llevarse a cabo de forma coordinada y en colaboración con los restantes.
  Desde luego, la colaboración en la ejecución de las políticas será más fácil si previamente se ha llegado a un acuerdo para su definición. No obstante, la ejecución requiere mecanismos específicos de colaboración, coordinación y seguimiento conjunto de las actuaciones llevadas a cabo.
  
• Prestación de servicios
  La prestación de servicios integrales a la ciudadanía requiere, en muchos casos, la intervención de diferentes órganos y Administraciones. Es necesario, por tanto, que esta intervención se haga de forma coordinada y colaborativa.
  Por citar un ejemplo, la superación de las situaciones de exclusión social atañe a los servicios de bienestar social, pero también a los de educación, vivienda, salud, … Obtendremos mejores resultados y utilizaremos más eficientemente los recursos si conseguimos colaborar y actuar coordinadamente.


• Conocimiento, mejora e innovación
  Gran parte de los problemas que afrontamos todas las administraciones son comunes. Puede resultar descorazonador pensar en cuantas personas estarán trabajando en las diversas administraciones para buscar soluciones a los mismos problemas.
  ¿Tan difícil sería colaborar para afrontar problemas comunes? ¿No podríamos compartir el conocimiento? ¿Aprovecharnos mutuamente de las mejoras e innovaciones de los demás?


• Compartición de recursos
  Compartir recursos es una de las formas más directas de colaboración. Me vienen a la cabeza, por poner un ejemplo, las oficinas de turismo duplicadas que podemos encontrar en algunos pueblos, pertenecientes a distintos niveles administrativos (algunas competencias parecen particularmente apetecibles) y repartiendo, en el mejor de los casos, los mismos folletos de información turística.
  Evidentemente, los recursos que se pueden compartir son de todo tipo, desde inmuebles, hasta equipamientos, pasando por unos elementos muy susceptibles de poderse compartir, como son los aplicativos informáticos. Y ¿porqué no?, las personas.

• Órganos de colaboración
  Los órganos colegiados no son nuevos en la Administración. De hecho, existen infinidad de consejos, comités, comisiones, mesas, … que tienen el objeto de propiciar la participación, facilitar la coordinación, etc.
  
  Sin embargo, en la práctica, el funcionamiento de estos órganos colegiados suele dejar bastante que desear, no siendo pocos los que apenas si llegan a reunirse. Si la experiencia de este tipo de órganos, hasta la fecha, ha sido tan desalentadora, ¿es posible crear órganos de colaboración que funcionen? Pues no estoy seguro, pero creo que merecería la pena intentarlo.
  
  Creo que, para que estos órganos funcionen, tendrían que tener las siguientes características: objetivos definidos y sujetos a plazos, capacidad de decisión sobre los temas encomendados, recursos suficientes (incluyendo herramientas colaborativas telemáticas), continuidad condicionada al cumplimiento de sus objetivos, y reconocimiento y visibilidad de sus aportaciones y resultados.


• Proyectos de colaboración
  
  Creo que en el ámbito de los proyectos hay buenas oportunidades de colaboración.
  Cuando varias Administraciones se enfrentan a un problema común, ¿porqué no formar un equipo conjunto para abordarlo? De esa forma, trabajarían una única vez para resolver el mismo problema, en lugar de hacerlo cada uno por su lado.
  
  De forma similar, las personas que ya han desarrollado alguna experiencia de éxito en una Administración pueden participar en equipos de proyecto para implantarla en otras administraciones.


• Herramientas colaborativas
  
  Las herramientas colaborativas telemáticas me parecen especialmente adecuadas para la gestión del conocimiento, aunque pueden ser útiles también para otros fines, como, por ejemplo, para la gestión de proyectos o para apoyo a los órganos de colaboración, como ya hemos señalado anteriormente.


• Actitudes colaborativas
  
  Pero, sobre todo, para que las Administraciones colaboren y los órganos e instrumentos habilitados con este fin sean efectivos, me parece fundamental promover actitudes colaborativas en las personas que gestionan las Administraciones públicas, empezando por sus máximos responsables.
  
  Para ello, vendrán bien todas las acciones de difusión y sensibilización que puedan llevarse a cabo. También la formación es un instrumento privilegiado para promover este tipo de actitudes.

Los factores instrumentales

"La política debe transitar desde la jerarquía a la heterarquía, de la autoridad directa a la conexión comunicativa, de la posición central a la composición policéntrica, de la heteronomía a la autonomía, del control unilateral a la implicación policontextual. Ha de estar en condiciones de generar el saber necesario – de ideas, instrumentos o procedimientos – para moderar una sociedad del conocimiento que opera de manera reticular y transnacional".

• Un centro relativamente pequeño donde se toman las decisiones políticas y se establecen las políticas públicas. A este nivel las NTI ayudan a recabar y a gestionar la información para realizar la toma de decisiones.
• Un conjunto de unidades fuertemente descentralizadas (a nivel territorial y a nivel funcional) encargadas de traducir las políticas en iniciativas para la ciudadanía. A este nivel las NTI deberían emplearse para mejorar la actividad interna de las Administraciones.
• Un conjunto de organizaciones públicas y de organizaciones privadas con ánimo o sin ánimo de lucro que se encargan de la gestión e implementación de los programas públicos. A este nivel las NTI deberían emplearse para mejorar la actvidad interna de estas organizaciones.
• Creación de interfaces de relación ciudadanos/Administración capaces de hacer fáciles y amigables estas relaciones.

Factor 9: Los procesos

• Unidad básica de gestión
  Los procesos pueden considerarse la unidad básica de gestión con identidad y sentido propios. Un proceso obtiene uno o varios productos, dirigidos a unos clientes externos o internos determinados, tiene unos recursos asignados y puede medirse mediante unos indicadores de gestión. Por tanto, si queremos saber cómo estamos gestionando, es una buena idea que identifiquemos nuestros procesos.
• Inventario de procesos
  Lo primero que conviene saber es cuáles son nuestros procesos. Parece trivial, pero no es habitual que los órganos y unidades administrativas tengan identificados sus procesos. Tener identificados y documentados los procesos facilita mucho las cosas, como iremos viendo en los puntos siguientes. Interesa poder obtener diferentes vistas de la información sobre los procesos, en función del destinatario o del uso a que se destine, como por ejemplo: ciudadano/usuario, funcionario/gestor, rediseño y mejora, análisis informático, etc.
• Rediseño, mejora e innovación
  En los planes de modernización de las Administraciones públicas, a menudo, se habla de simplificación de los procedimientos. Para cumplir este objetivo es necesario trabajar a nivel de procesos. Hay que documentar y analizar los procesos para rediseñarlos y mejorarlos, en una dinámica de mejora continua.
  De la misma manera, un aspecto de la innovación, tan de moda, es la innovación en los procesos. Creo que, a veces, es difícil trazar la frontera entre la mejora y la innovación. En teoría, la mejora sería hacer lo mismo de una forma más eficiente, mientras que la innovación sería hacer otra cosa, pero las fronteras, en esto como en tantas cosas, suelen ser difusas.
• Normalización
  Cuando analizamos los procesos, una de las cosas que observamos es que hay elementos que se repiten frecuentemente en muchos de ellos. Uno de los objetivos del análisis de los procesos debe ser su normalización, es decir, hacer siempre las mismas cosas de la misma manera. Los procesos, globalmente considerados, pueden agruparse en tipos o familias, como las ayudas, las autorizaciones, las sanciones, la contratación administrativa, etc. Identificar lo que tienen de común cada uno de estos tipos o familias facilita considerablemente su diseño, su mejora y su tratamiento informático.
  Así mismo, los procesos están compuestos de "piezas" (trámites, tareas, etc.) que se repiten en muchos de ellos, sean del mismo o de diferentes tipos o familias. Identificar y normalizar estas piezas nos va a permitir darles un mismo tratamiento, facilitándonos, por ejemplo, la creación de servicios comunes de tramitación telemática, como el pago, el registro o la notificación telemáticos.
• Transversalidad
  Las Administraciones públicas se estructuran, frecuentemente, en rígidos compartimentos estancos, cuyas fronteras son difíciles de flanquear. Sin embargo, muchos procesos deben atravesarlas, ya que su gestión no se limita al ámbito de un único órgano, sino que deben intervenir en el mismo varios de ellos. La orientación de la organización a los procesos facilita un diseño más eficiente de su funcionamiento y requiere que los órganos se entiendan y colaboren en la gestión de sus procesos comunes.
  La complejidad creciente de los asuntos que deben tratar las Administraciones públicas para dar respuesta a las necesidades y demandas de una sociedad cada vez más interrelacionada subrayan la importancia de este aspecto de la gestión por procesos.
• Digitalización
  A los efectos de este documento, entendemos por digitalización de los procesos su adaptación al medio telemático, de forma que puedan ser tramitados en red, tanto externa como internamente. Pues bien, a la hora de digitalizar es necesario identificar, documentar, analizar y rediseñar el proceso. Muchas veces se dice que no se trata de "poner en internet" lo mismo que se hacia presencialmente en el mundo tradicional del papel, sino que los procedimientos administrativos y, en general, los procesos de servicio deben adaptarse previamente al medio telemático. En la práctica, no es tan frecuente que se haga. Y después se nota, claro

Los resultados de la Administración electrónica

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